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순천만 보전 정책과정의 NGO 역할에 관한 연구 : - 옹호연합모형(ACF) 활용

A Study on the Role of NGOs in the Conservation Policy Process of Suncheon Bay : In Application of Advocacy Coalition Framework(ACF) Theory

  • 최창민 (CHOI, CHANG-MIN, 성공회대학교 NGO대학원)

초록/요약

In dynamic process of Presidential impeachment and the early election, unprecedented in Korea’s constitutional history, the most dramatic scene was a candlelight rally of 17 million man-day over two months. However, candlelight revolution was not achieved for free. It was made possible because NGOs planned and managed rallies of several hundreds of thousands of people every week. One of the most important tasks of the government, which came into being from the candlelight revolution is decentralization. It is because we can go a little further with better democracy when we distribute over-concentrated authority. To realize this decentralization, it is essential to empower local governments and local civil society. At the same time, this is why our society cannot further move to decentralization. Here is the role of local NGOs. In the political and social space created by decentralization, local NGOs should become the midwives and hubs of civil society. Suncheon Bay Preservation Policy that has successfully led nature conservation and tourism resources development has provided various implications for the role of local governments and local NGOs in the decentralization era. The purpose of this study is to investigate the cause of policy changes and the change process by analyzing the processes that various actors have vied for development and conservation in the process of preservation of Suncheon Bay tidal flat, which is the world's 5 largest coastal wetlands. In particular, I examined the conflicts among the actors in the two controversies(Suncheon Bay development and conservation controversy, garden exposition and development baseline controversy) that took place during the 20 years from the underground maintenance project started in 1996 to the government's designation of National Suncheon Bay Garden in 2015. For this I looked at the external variables influencing the Suncheon Bay Preservation Policy process, the support of the Suncheon City and the actors surrounding the local NGOs, the formation of belief system of major actors, the strategies mobilized by local NGOs, And policy-making process through policy learning by applying Sabatier's model of the Advocacy Coalition Framework. As a result, Suncheon City government, Jeollanamdo Provincial government, Daejin Industry, and neighboring residents formed a coalition of development policy advocates in the development and preservation debate of Suncheon Bay. On the other hand, NGOs, international environmental networks, central ministries and ecologists have formed a coalition of conservation policy advocates. In addition, the Suncheon City Council, the Audit Office, and the Suncheon Bay Council acted as policy intermediaries, and the media was close to the conservation coalition. In the garden exposition and development baseline controversy, local governments, central ministries, research institutes, private companies, international organizations, National Assembly Representative Kim Seon-dong and Lee Jung-hyun formed a coalition of pro-development policy advocacy groups. On the other hand, local NGOs, National Assembly Representative Suh Gab-won, and Suncheon city council formed a coalition of opposing policies. The courts, auditors, and the media served as policy intermediaries. Some policy implications can be found through the Case Study of Suncheon Bay Preservation Policy. When local NGOs intervene in the policy making process, conflicts with local governments are inevitable. If the opposition is prolonged, a complex advocacy coalition is formed. Efforts to encourage participation of other NGOs and to form public opinion support of the general public contribute to the consolidation of the advocacy coalition. Local NGOs can influence on policy change through certain strategic activities such as institutional and non-institutional participation. Local NGOs can also intervene in the policies favored by the majority of citizens, and concrete policy changes are the result of intense competition. Local NGOs require expertise in cooperative governance. Local governments were evaluated as successful administrations when they were in a cooperative relationship rather than in a confrontational relationship with local NGOs. The process of conflict and competition between advocacy groups on local issues contributed to policy stabilization. Local governments need to actively utilize policy intermediaries to resolve conflicts. Local government and NGO should carefully manage regional issues so as not to be turned into political and ideological issues.

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초록/요약

헌정 사상 첫 대통령 탄핵과 조기대선이라는 역동적인 정치과정에서 가장 극적인 장면은 연인원 1,700만 명이 동원된 촛불집회였다. 그러나 촛불혁명은 거저 얻은 것이 아니었다. 매주 수십만 명이 모이는 집회를 기획한 NGO가 있었기에 가능했다. 이 촛불로 탄생한 문재인 정부의 적폐청산에 버금가는 과제 중 하나가 바로 지방분권이다. 과도하게 집중된 권한을 분산할 때 더 나은 민주주의로 조금 더 나아갈 수 있기 때문이다. 이 지방분권 실현을 위해서는 지방자치단체와 지역 시민사회의 역량 강화가 필수적이다. 이는 동시에 우리 사회가 지방분권으로 나아가지 못하는 이유다. 지역NGO의 역할이 여기에 있다. 지방분권으로 생겨나는 정치적, 사회적 공간에서 지역NGO는 시민사회의 산파이자 허브가 되어야 한다. 필자가 연구한 자연 보전과 관광자원화를 성공적으로 이끈 순천만 보전 정책 사례는 지방분권 시대 지방자치단체와 지역NGO의 역할에 관해 여러 가지 시사점을 준다. 본 연구는 세계 5대 연안습지인 순천만 갯벌이 보전되는 과정에서 개발과 보전을 놓고 다양한 행위자들이 각축해온 과정을 분석해 정책변동을 추동하는 원인과 변화과정을 탐색하는데 목적이 있다. 특히 1996년 시작된 하도정비사업에서부터 2015년 정부의 순천만국가정원 지정까지 20년 동안 진행된 2가지 논쟁 순천만 개발과 보전 논란, 정원박람회와 개발저지선 논란을 대상으로 각 행위자들의 갈등관계를 고찰하였다. 이를 위해 Sabatier의 옹호연합모형을 적용하여 순천만 보전 정책과정에 영향을 준 외부변수, 순천시와 지역NGO를 둘러싼 행위자 간의 찬성과 반대 정책옹호연합의 형성과 신념체계, 지역NGO가 동원한 전략, 정책중개자와 정책학습을 통한 정책산출 과정을 살펴봤다. 그 결과 순천만 개발과 보전 논쟁에서는 순천시, 전라남도, 대진실업, 인접주민이 개발 정책옹호연합을 형성했다. NGO, 국제 환경 네트워크, 중앙부처, 생태연구가는 보전 정책옹호연합을 형성했다. 순천시의회, 감사원, 순천만협의체는 정책중개자 역할을 수행했으며, 언론은 보전 연합에 가까웠다. 정원박람회와 개발저지선 논쟁에서는 지자체, 중앙부처, 연구기관, 민간기업, 국제단체, 김선동·이정현 국회의원이 찬성 정책옹호연합을 형성했다. 반면 지역NGO, 서갑원 국회의원, 순천시의회는 반대 정책옹호연합을 형성했다. 법원, 감사원, 언론은 정책중개자 역할을 수행했다. 순천만 보전 정책사례 연구를 통해 몇 가지 정책적 함의를 찾을 수 있다. 지역NGO가 정책결정 과정에 개입할 경우 지방자치단체와 대립관계가 형성되고 장기화되면 복잡한 옹호연합이 형성된다. 다른 NGO의 참여를 유도하고 일반시민들의 지지 여론을 형성하려는 노력은 옹호연합의 세력화와 공고화에 기여한다. 지역NGO는 제도적·비제도적 참여 등 일정한 전략적 활동을 통해 정책적 변화를 유도할 수 있다. 지역NGO는 시민 대다수가 찬성하는 정책에도 개입할 수 있으며, 구체적인 정책변화는 치열한 경합의 산물이다. 협력적 거버넌스에서 지역NGO는 전문성이 요구된다. 지방자치단체는 지역NGO와 대립관계에 있을 때보다 협력적인 관계에 있을 때 성공적인 행정이라는 평가를 받았다. 지역 현안을 놓고 옹호연합 간의 갈등하고 경합하는 과정이 오히려 정책 안정화에 기여했다. 지방자치단체는 갈등 해결을 위해 정책중개자들을 적극 활용할 필요가 있다. 지방자치단체와 NGO 모두 지역 현안이 정치화, 이념화되는 것을 경계해야 한다.

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목차

Ⅰ. 서론 1
1. 연구 배경과 목적 1
2. 연구 범위와 방법 5
3. 선행연구의 고찰 6

Ⅱ. 이론적 배경과 분석틀 18
1. NGO의 개념과 정부와의 관계 18
1) NGO의 기원과 정의 18
2) NGO와 정부의 관계 24
3) 환경정책 과정과 NGO의 역할 26
2. 옹호연합모형 이론 27
3. 분석틀의 구성 31

Ⅲ. 사례분석 33
1. 순천만 보전 정책의 개요 33
1) 순천만 보전 운동의 시작 33
2) 순천만 보전 운동의 확산 36
3) 순천만 보전 정책화 43
4) 정원박람회 개최 추진과 유치 51
5) 정원박람회와 PRT 논쟁 과정 55
6) 정원박람회 성공 개최와 국가정원 지정 65
2. 외부변수 71
1) 비교적 안정적인 변수 71
2) 역동적인 외부 사건 74
3. 순천만 개발과 보전 논쟁 78
1) 옹호연합의 형성과 신념체계 78
2) 정책중개자와 정책산출 85
4. 정원박람회와 개발저지선 논쟁 89
1) 옹호연합의 형성과 신념체계 89
2) 정책중개자와 정책산출 99

Ⅳ. 결론 103
1. 연구 결과 103
2. 정책적 함의 108

참고문헌 111

ABSTRACT 119

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